中石油煤层气“气势”大涨

[20]而其后，侵权责任法（草案）关于死亡赔偿金标准的合宪性问题、许霆案等，都引发了宪法学与部门法学的对话。

包括对宅基地使用权的租赁权、对土地承包经营权的租赁权、对自留地（山）的租赁权、对建设用地使用权的租赁权。2007年的《物权法》对征收与征用的差异揭示得最为明显：该法第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其它不动产。

但是，随着城市化的快速推进，人地矛盾开始使得规范的潜在冲突现实化。胡润版富豪榜同样发现，房地产业是富豪们的主要财富来源，在上榜的行业中，房地产超过制造业、金融与投资业，高居第一。但还远远不够：第一，应将土地补偿费改为征收损失补偿。关于土地补偿费，虽然明确其属于农民集体所有，但没有进一步规定如何处置，产生了许多难题：是作为集体资金留用还是发放给村民、抑或是有发有留？如果留用，究竟留作何用？如果发放，以什么样的标准发放？谁有资格受偿？那些已经出嫁但户口仍在本村的妇女、村内部分无地的村民、赘婿、大中专学校在读学生、服现役的义务兵、以前迁离本村后又回迁的村民，有没有受偿资格？关于安置补助费，需要安置但不愿接受安置的，或者未征得被安置人员同意即擅自将安置补助费的全部或一部用于支付被安置人员的保险费用的，如何处理？接收安置补助费的农民集体或安置单位不能及时安置或不安置、或者虽然安置但使被安置人员生活水平明显下降的，又如何处理？这些问题都没有明确的答案。其二，被征收人可能也是受益的不特定多数人之一。

另一方面却是多征少用、甚至征而不用，导致大量土地抛荒浪费。第五，其它附带性损失补偿。⑥二、当代行政民主赤字之产生：背景与原因分析(一)背景：当代行政的新变化1.行政的目标期待：由消极执行到积极回应。

从多元主义合法性论的基本要素看，如果指望通过各种利益代表的参与而使行政过程得到合法化，那么至少还需要满足以下三个要件：(1)均衡的利益代表。传统上，立法属于立法机关的专门职能。19参见《法制工作简报》1999年第41期。在这种情境中，行政是否符合法律的判断并不是一目了然的。

它也不把国家看作制度化的伦理共同体，而是强调以对话、协商为中心的公民主动参与的重要意义。同时也意味着法律对行政的控制通常只能是宽泛的目标指引而非具体的指令控制。

通过参与和沟通合作，统治、管理在某种程度上被转化为一个自我管理机制。管理必然涉及对目标的确定、认知、分解、实现，而这又必然涉及对各种利益的权衡。在笔者看来，结构层面上公众角色的虚化以及政府对信息、话语和权力的垄断性地位，是造成目前公众参与机制失灵的症结。在很多情况下，公众并不清楚行政决策所涉及的相关利益。

先是立法机关将立法权委托给行政机关行使，后来这种立法委任成为一种常态，最后有些国家的宪法干脆将某些领域划归行政立法的范畴，行政立法从而取得了自主性。15那么如何来解决这一问题呢?通常的应对是将一些行政事务授权和委托给自治团体，从而将一些公共管理职能转移到社会。在现实中，公众在对抗组织化利益团体时始终处于弱势。总之，引入参与式治理模式是当代行政法治面对行政过程之现实情境时而在逻辑和制度上所要作出的回应，这也将引发现代行政法治内涵的扩展。

(4)通过开放的结构和讨论过程，协商民主可以增进公共决定的合法性并有助于扩展知识和理性。从行政权在国家公共生活中的作用来看，中国的权力结构表现为更加明显的行政中心主义特征。

推动公民参与在民主理论和实践中的复兴一直是在当代民主理论的主流之下的一股生生不息的潜流。这种通过借助更高层面的合法性来评价和解释行政活动合法性的方式，正是传统行政法合法化框架的核心机制，也正是我们理解无法律便无行政的基础。

即使知道，他们也很难有效地发现同类。传统行政法对行政行为的合法化解释，所遵循的正是形式主义法治的路径。只有当分散的利益有效整合时，分散的利益主体才能获得有效的话语权和利益竞争能力。22参见李巍：《如何认识欧盟的民主赤字问题?》，http：//WWW.europe.sdu.edu.cn/ouzhouzhongxin/php/article.php/31.23中国2001年加入WTO时的谈判活动一直处于保密状态，直到谈判结束，随着《中华人民共和国加入WTO议定书》的公布，人们才知道我国究竟作出了多少让步。行政作为政治过程的表现在行政立法和政策制定过程中得到最清晰的展示。34我们可以对参与、协商机制等在行政过程中发生作用的机理作如下简单的描述。

协商民主理论旨在把平等地位的利害相关者自由的、具有公共性的说理作为民主的本质(投票依然是必要环节)，旨在更忠实地践行被遗忘或被忽略的民主承诺(如广泛平等的公民参与、自由的政治讨论、开放的立法审议、对共同福祉的追求等)，克服自由主义民主论所遭遇的集体选择难题和共和主义民主论所遭遇的伦理或道德超载难题，以实现民主、人权和法治三大价值之间的合理平衡。公众知情权如果没有得到保障，政府就可以轻易愚弄和诱导公众，而利益集团也可以在很大程度上操纵议程设置和方案选择。

而WTO则是经济全球化背景中民主缺失的典型例子，WTO几乎所有的规则都是各国代表闭门磋商的结果，其民主性的缺乏至为明显。而在公共行政领域，这种变革也正是由单一中心的管理向多中心的公共治理转型的一个重要内容。

⑤传统行政法将行政机关假定为立法机关指令的传送带，并引入司法审查，从而在形式法治层面上借助立法机关的民主合法性为行政活动合法性提供了一个解释和评价框架。14(2)自治社团公共管理职能的扩展。

与经济全球化的快速发展相比，政治全球化远远滞后，因此经济的全球化和政治的国家主权原则之间存在不协调。因此，参与有效性的保障也需要相应的与行政决定和决策的体制相匹配的结构。行政立法的泛滥，意味着行政与法令的一致性并不能必然地架起通向民主正当性的桥梁。另一方面，它又确实承担着一定的公共性管理事务。

从行政立法的过程看，行政立法所遵循的程序是行政程序而非立法程序，因此程序本身并不能为行政立法提供民主意义上的合法性。现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感……如果国家对公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，这就需要大量的行政机构。

22各级治理机构的执行人员、专家群体和技术专家在国家治理中的地位似乎得到了加强。全球化发生的领域首先是在经济活动领域。

托克维尔在考察美国民主时已经敏锐地观察到公共舆论和媒体对公众组织化的作用，发现美国的报纸在发现共同利益者并予以有效组织方面发挥了不可替代的作用，并指出社团和报刊之间存在着一种必然的联系。如何保证这些自治社团的内部结构、行事规则符合法律的规定，符合民主的精神，成为一个现实挑战。

如果缺乏这些程序机制，公众参与在很大程度上将被形式化，从而成为行政决定民主化的外衣。在美国，1980年在联邦登记簿上刊发的法规草案大纲和正式法规，达到了87 012页，远远超过法律的数量。从直接的体制改造结构层面讲，需要构造公共行政体制内部参与者的角色和权力配置。进入专题： 行政合法化 民主赤字 公众参与 参与式治理模式 。

循着这一思路，我们应当引入协商民主理论和公共治理理论，对行政活动模式进行改造，从管制型行政转向参与式行政。传统模式的核心是强调依法律行政，其逻辑是通过法律的民主正当性而向行政传送民主正当性。

31参见[英]戴维•郝尔德：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版，第427-473页。传统民主理论在20世纪后期的一个重大发展，是协商民主理论的兴起。

23三、当代行政民主赤字之克服方法：参与式治理模式之引入(一)参与式治理模式之提出现代行政出现的民主赤字问题，本质上源于民主的价值要求与行政现实之间的距离，同时也表明传统行政法通过立法的民主性而论证行政民主正当性的逻辑和技术面临困境。4·对参与各方是否获得了公平、有效的参与机会以及参与者的活动是否遵循了规则进行有效的监督和审查。